L’instauration de l’état d’urgence a été l’occasion d’un débat, et même d’une polémique, sur le rôle, et la légitimité de la juridiction administrative. Celle-ci empièterait sur le domaine de la juridiction judiciaire, gardienne des libertés individuelles, voire ferait preuve d’excès de bienveillance envers l’administration en charge de la mise en œuvre des mesures prises : assignations à résidence, mesures de restriction à la liberté de culte, interdictions de manifester, qui constituent les principales mesures attaquées devant la juridiction administrative.

Le Syndicat de la juridiction administrative (SJA) affirme avec détermination que l’intervention de la juridiction administrative dans ce contexte singulier est parfaitement légitime et que son contrôle juridictionnel est effectif et efficace.

Les juges administratifs sont chargés de contrôler la légalité des décisions prises par les administrations publiques. Magistrats, ils jugent en toute indépendance, et comme les juges judiciaires, ils sont inamovibles. Les magistrats de tribunaux administratifs et de cours administratives d’appel prennent plus de 200.000 décisions chaque année. Ce chiffre, en croissance régulière, témoigne du dynamisme de leur mission, et de la légitimité que leur reconnaissent les administrés et les avocats.

Le régime d’exception qu’est l’état d’urgence, par définition temporaire, implique qu’aux mesures de police judiciaire, encadrées par le juge judiciaire, se substituent des mesures de police administrative. Le contrôle de ces mesures incombant en temps normal au juge administratif aucune raison ne justifie que cette mission lui soit retirée dans ces circonstances exceptionnelles. Les juges administratifs, statuant en urgence, ont déjà infirmé, ou assoupli, plusieurs de ces mesures, en exerçant, conformément à la jurisprudence, un contrôle portant tant sur le bien-fondé de ces mesures que sur leur proportionnalité au regard du profil de la personne concernée. La recherche d’un équilibre entre la restriction aux libertés individuelles et la sauvegarde de l’ordre public est au cœur de l’office du juge administratif dont le recrutement et la formation sont axés sur le traitement de ces questions.

Il est vrai que le contexte même de l’état d’urgence et la confidentialité de certaines informations dont se prévaut le ministre de l’intérieur à l’appui de ses décisions rendent cette tâche plus complexe : le SJA demande à ce titre au législateur de prévoir des dispositifs d’information spécifiques du juge, comme cela existe dans d’autres Etats membres du Conseil de l’Europe tels que le Royaume-Uni, afin que le classement secret-défense de certaines informations ne soit pas un obstacle au contrôle, par le juge, de la légalité des décisions qui lui sont soumises, et que ce classement n’interdise pas non plus l’exercice effectif des droits de la défense des personnes assignées à résidence.

Le SJA regrette que des doutes aient pu naître sur la légitimité et la capacité de la juridiction administrative à exercer sa mission dans le cadre de l’état d’urgence. Il estime toutefois que ces doutes, qui relèvent souvent de la méconnaissance de notre fonctionnement, seraient levés si la mission de la juridiction administrative, et son existence même, étaient inscrites dans la Constitution, comme cela est le cas chez la quasi-totalité de nos voisins européens. Il s’agit de consacrer, au plus haut niveau de la hiérarchie des normes, l’indépendance de la juridiction administrative, dont le chef de l’Etat doit être le garant, à l’instar de l’autorité judiciaire et de rendre plus lisible le rôle du juge administratif pour l’ensemble des acteurs de la justice. Cela implique la création d’un corps unique de magistrats administratifs au sein des juridictions (Conseil d’Etat, cours administratives d’appel, tribunaux administratifs, Cour nationale du droit d’asile). Cela suppose également l’institution d’un conseil supérieur de la juridiction administrative pleinement compétent sur l’ensemble des sujets intéressant la juridiction. Enfin, cela nécessite d’assurer le rattachement statutaire des agents de greffe - ils relèvent pour la plupart du ministère de l’intérieur – à la juridiction administrative. Cette constitutionnalisation de la juridiction administrative est indispensable et nous souhaitons qu’elle soit rapidement débattue par le Parlement.

M. le Garde des Sceaux, dans un billet du 17 janvier dernier, alors qu’il était encore Président de la commission des lois, critiquait justement l’absurdité qui consiste à opposer le juge judiciaire et le juge administratif, qui sont l’un et l’autre, et ensemble, les garants de l’Etat de droit, et sans que l’un des deux ne puisse revendiquer une quelconque supériorité ou une quelconque exclusivité dans l’exercice de cette mission essentielle. Nous souscrivons totalement à cette analyse ; c’est pourquoi nous l’invitons à tirer toutes les conséquences de sa réflexion et à proposer au pouvoir constituant de donner aux deux juges le même statut et les mêmes prérogatives constitutionnels.

Préambule

Le SJA a été entendu le 8 novembre 2016 par le Sénateur Michel Delabarre, rapporteur du programme 165 Conseil d’Etat et autres juridictions administratives.

 

Une situation financière saine mais fragile

La situation budgétaire des juridictions administratives est saine quand on la compare à celle des juridictions judiciaires en France, dont la dotation reste très préoccupante par rapport aux autres Etats européens[1].

Par contre, elle demeure fragile.

En effet, et d’une part, parce que le contentieux est en évolution croissante depuis 40 ans, tant d’un point de vue strictement quantitatif que qualitatif (complexification du droit, multiplication des procédures dérogatoires, instaurant des référés par la loi n°2000-597 du 30 juin 2000, émergence des contentieux de masse…).

D’autre part, parce qu’ainsi que le souligne le PLF page 8, « S’agissant des cours administratives d’appel et des tribunaux administratifs, un important effort a été mené depuis plusieurs années. Cependant, l’évolution de la structure du contentieux – augmentation sensible des dossiers relevant de la formation collégiale (dans les tribunaux administratifs, au premier semestre 2016, 43 % des dossiers ont été jugés en formation collégiale contre 36 % en 2009, de même au premier trimestre 2016, 25 % des dossiers font l’objet d’une ordonnance contre 32 % en 2009) – conduit à penser que les marges de progression dans ce domaine sont désormais extrêmement faibles. Dans ce contexte, les cibles fixées pour les années 2016 à 2017 constituent un objectif qu’il sera difficile de dépasser. ».

Chaque petit gisement de productivité ayant été exploré et exploité, et le travail juridictionnel s’effectuant à flux tellement tendu, le moindre facteur de déstabilisation de l’activité contentieuse entraînera immanquablement une détérioration des indicateurs de performance.

 

Une sollicitation accrue du juge administratif en 2016

Pourtant en 2016, plusieurs réformes ou changements dans l’état du droit ont été mis en place, impactant défavorablement l’organisation et la charge de travail effective des juridictions administratives :

- la mise en place de l’état d’urgence et sa prolongation par la loi du 20 novembre 2015 a entraîné très une forte mobilisation de la juridiction administrative ; cette dernière a été exposée, de manière inhabituelle pour elle, à une forte exposition médiatique, ainsi qu’à une remise en question, par une fraction de l’opinion publique, de ses méthodes, voire de son indépendance : les magistrats administratifs, notamment en première instance, ont dû, ainsi, s’organiser pour répondre, le plus souvent dans le cadre du référé-liberté, à des questions inédites en droit et sensibles, tant du point de vue de la sécurité publique que de la protection des libertés fondamentales (assignations à résidence, utilisation des données informatiques contenus dans les appareils saisi par les services de police, etc…)

- la réforme du droit des étrangers introduite par la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 : au 1er novembre 2016, est entrée en vigueur l’application d’une septième ( !) procédure spécifique en droit des étrangers (prévue pour les étrangers assignés à résidence par l’article 27 de la loi), avec un délai inédit de jugement de 6 semaines qui complexifie inutilement l’organisation matérielle de ce contentieux, déjà largement soumis à des délais et à des procédures dérogatoires.

- la montée en puissance de l’application « Télérecours » : contrairement à ce que prétend le Conseil d’Etat (page 4 du PLF), et qui pourra être qualifié de pure propagande, tant la réalité est en rupture avec le discours, l’instruction des dossiers, et plus généralement le travail sur écran, ne « facilite » en rien la résolution des affaires. Ce changement profond des méthodes de travail à marche forcée et précipitée génère au contraire des pertes de temps considérables dans l’instruction et le traitement des requêtes, ainsi de vives tensions au sein de la communauté juridictionnelle, faute de définition claire des tâches incombant aux greffiers et aux magistrats dans l’utilisation de ce dispositif. Même si des progrès ont été faits sur les aspects techniques de cette réforme (disponibilité de l’application, temps de téléchargement réduits), pour beaucoup de magistrats, le travail sur écran n’est tout simplement pas adapté à l’étude approfondie et méticuleuse d’un dossier. Ils expriment les plus vives réticences à ce changement. En tout état de cause, un tel bouleversement des méthodes de travail ne peut à l’évidence pas se traduire par des gains de temps mais au contraire par un ralentissement de l’activité, nécessaire à l’adaptation. De ce point de vue, la généralisation de l’usage de Télérecours, qui sera obligatoire pour les avocats et la majorité des administrations à compter du 1er janvier 2017, ne peut que susciter les plus grandes inquiétudes.

 

L’effet désastreux du décret Justice administrative de demain (JADE) sur la qualité de la justice rendue

L’entrée en vigueur du décret dit « justice administrative de demain » (JADE), publié la semaine dernière au Journal officiel est également alarmante à plusieurs points de vue et en tout premier lieu s’agissant de son effet désastreux quant à la qualité de la justice rendue.

Le décret JADE créé, en appel, la possibilité de rejeter par voie d’ordonnance toutes les requêtes « manifestement mal fondées », mesure cantonnée auparavant à certains types de contentieux. Certains chefs de cours administratives d’appel ont, d’ores-et-déjà, anticipé cette réforme en expliquant à leurs magistrats qu’eu égard à l’augmentation prévisionnelle des entrées dans leur juridiction et à la nécessité de maintenir un taux de couverture positif, il faudra nécessairement augmenter le nombre de sorties d’ordonnances par ce biais. L’objectif statistique prédétermine ainsi le type de jugement qui sera proposé, ce qui pose au SJA des questions éthiques.

En réalité, l’examen de ces dossiers (et donc de leur difficulté) est effectué par le service d’aide à la décision, composé de personnel précaire (essentiellement des assistants de justice) qui ne bénéficie pas de l’indépendance nécessaire à la lutte contre le productivisme ambiant) et le président qui les signe effectue au mieux un travail de relecture de quelques minutes sur la cohérence de la décision (mais n’examinera pas le dossier).

La recherche du maintien de la performance statistique se traduit ainsi par la démission collective organisée dans l’examen d’un certain nombre de dossiers (droit des étrangers, contentieux sociaux, contentieux des retraits de points de permis de conduire..).


L’augmentation constante de la charge effective de travail des magistrats administratifs

Le décret JADE illustre également un autre phénomène : la multiplication ces dernières années de certaines réformes procédurales (juge unique, ordonnances) ont eu pour effet secondaire d’augmenter considérablement la difficulté moyenne des dossiers traités par les magistrats et corrélativement du temps moyen passé pour l’examen de ces dossiers. Or cette augmentation rampante de la charge effective de travail ne s’est traduite par aucune baisse dans les objectifs numériques assignés aux magistrats. L’enquête sur les conditions de travail réalisée par le SJA en 2015 mesure les effets, sur la vie privée et la santé des magistrats, de ce phénomène d’augmentation constante de l’intensité et du temps de travail.

 

Le SJA demande la modification des indicateurs de performance

Ainsi que le SJA vous en a fait la demande en 2015, il souhaite un indicateur par type de décision (ordonnance, JU, référé, formation collégiale), le délai moyen de jugement n’étant pas parlant pour les justiciables. Il demande également la mise en place d’un indicateur sur le ratio ordonnances/collégiale qui est révélateur du niveau de la qualité de la justice rendue. Le SJA considère également que l’indicateur sur le nombre d’affaires réglées par agent de greffe ne correspond à aucune réalité, les agents pouvant être chargés de tâches distinctes du contentieux

La dotation nettement insuffisante des juridictions administratives

Malgré des efforts constants de la part de la communauté juridictionnelle et des perspectives peu engageantes, si 60 postes sont créés budgétairement en 2017, seuls 20 d’entre eux seront réservés aux juridictions administratives de droit commun et au maximum 7 aux magistrats administratifs en poste dans les juridictions administratives de droit commun (sachant que vraisemblablement au moins deux d’entre eux seront affectés à la Cour nationale du droit d'asile). Ce chiffre est nettement insuffisant eu égard aux multiples facteurs d’augmentation de la charge de travail qui viennent d’être évoqués et à la nécessité absolue de ne pas accepter la dégradation constante des garanties offertes aux justiciables à de pures fins statisticiennes, en dépit de l’incontestable besoin de renforcement de la CNDA, qui a dû faire face à un conflit social grave né des conditions de travail particulièrement difficiles de cette juridiction.

 

Les situations locales particulièrement dégradées

Ainsi que nous vous le rappelions également en 2014 et 2015, certaines juridictions cumulent des difficultés et les mesures n’ont pas été prises pour juguler des situations dégradées : c’est le cas des TA de Lille, Lyon, Toulouse et Versailles et de la cour administrative d'appel de Marseille.

Malgré la réforme du CSTACAA, celui-ci restera cantonné à un rôle de chambre d’enregistrement des conférences de gestion pour la répartition des effectifs

 

Une partie du budget d’action sociale couvre une dépense relevant du ministère de l’intérieur

Enfin, ainsi que nous l’évoquions l’année dernière nous avons désormais la certitude que partie importante du budget d’action sociale bénéficie aux agents de greffe, sans remboursement par le ministère de l’intérieur, dans les juridictions bénéficiant de tickets restaurants. Le SJA milite depuis des années en faveur du rattachement plein et entier du greffe aux juridictions administratives, pour éviter, au-delà de l’image très néfaste sur l’indépendance de la juridiction administrative face à son ministère historique de tutelle, des multiples désagréments que provoque la double gestion du corps des greffes.

 


[1] Voir page 24 et 25 du rapport de la CEPEJ de 2016 : budget par habitant alloué au système : la France (64 €), la Finlande (71 €), l’Italie (73 €), la Norvège (78 €), l’Ecosse (RU) (78 €), la Belgique (85 €), l’Espagne (88 €), la Slovénie (90 €), l’Angleterre et Pays de Galles (RU) (91 €) et l’Autriche (96 €), la Suède (103 €), les Pays-Bas (122 €), le Luxembourg (139 €),l’Irlande du Nord (RU) (144 €) et la Suisse (219 €).

Aux termes du projet de loi n° 3993 prorogeant l’application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence et portant mesures de renforcement de la lutte antiterroriste, actuellement soumis aux assemblées, l'autorité administrative doit saisir le juge des référés du tribunal administratif du lieu de la perquisition administrative pour demander l'autorisation d'exploiter les données informatiques qui auront pu être saisies pendant la perquisition, dans des conditions portant sur la nature des biens pouvant être saisies et la procédure de saisie elle-même.

Le Syndicat de la juridiction administrative (SJA) s'interroge sur le principe d'un dispositif qui, pour la première fois, conduit le juge administratif, non pas à statuer sur la légalité d'une décision administrative, mais à autoriser a priori une mesure de police administrative, susceptible au surplus de donner lieu à l'engagement de poursuites pénales. Ainsi, le législateur entend confier au juge administratif un rôle semblable à celui du juge des libertés et de la détention, sans réflexion sur les moyens d'exercer une telle mission, radicalement nouvelle au regard de l'office traditionnel du juge administratif. Le syndicat s'interroge également sur la cohérence de ce dispositif : le contrôle a priori ainsi prévu n'est que partiel puisqu'il ne concerne que l'autorisation d'exploitation des données mais pas celle de procéder à une perquisition.

Nous rappelons que si le juge administratif est le juge naturel des mesures de police administrative, le législateur doit veiller à ce que le partage des compétences entre le juge judiciaire et le juge administratif, partenaires naturels dans le contrôle de l'action de l'administration en matière de maintien de l'ordre public et garants du respect des libertés fondamentales, ne soit pas inutilement déséquilibré ou complexifié par l'édiction de mesures prises sous le coup de l'urgence.

Le SJA regrette en outre vivement la précipitation dans la mise en place de ce dispositif :

- sans qu'aient été envisagés les moyens d'instruction dont pourra disposer le juge pour apprécier de l'opportunité d'autoriser l'exploitation des supports informatiques saisis, et contrôler que cette exploitation sera bien circonscrite aux éléments en lien avec la menace pour l'ordre et la sécurité publics ; à cet égard, nous rappelons la difficulté pour le juge administratif, au regard des pouvoirs actuels d'instruction dont il dispose, de vérifier la pertinence des informations que lui communiquent les services de l'Etat par le canal des "notes blanches", alors qu'un tel contrôle est indispensable au respect des garanties constitutionnelles offertes à tous, même pendant l'état d'urgence ; nous notons, sur ce dernier point, que le texte de loi ne dit rien de la garantie des droits de l'intéressé à un procès équitable, notamment quant à sa présence à l'audience et aux modalités de sa représentation ;

- sans qu'ait été mesuré l'impact d'une nouvelle procédure d'urgence à délai contraint, alors que le législateur a multiplié ces dernières années, sans souci de cohérence, les recours contentieux assortis de délais de jugement particuliers et a ainsi déstabilisé le fonctionnement normal des juridictions et les délais de jugement des affaires "ordinaires", sans d'ailleurs consentir à accorder à la juridiction administrative les moyens supplémentaires que nécessitait l'extension de ses missions. Cela est d'autant plus vrai en l'espèce car les juridictions administratives ne sont pas équipées pour organiser, dans des conditions de sécurité satisfaisantes, des audiences pendant les week-ends et les jours fériés.

Compte-rendu du conseil d’action sociale (CAS) du 22 juin 2018

                                              

                                                                                                                                           

                I. Approbation du procès-verbal de la réunion du 20 décembre 2017

Le CAS a approuvé le procès-verbal de la réunion du 20 décembre 2017.

                II. Examen du relevé de suivi des actions

Actes de communication :

Les rencontres de l'action sociale et des loisirs ont eu lieu le 28 juin 2018. Des plaquettes sur les chèques vacances, les CESU et le handicap ont été remises lors de ces journées puis transmises de manière dématérialisée aux agents concernés.

Les rubriques consacrées à l’action sociale dans le livret d’accueil ont été mises à jour. Par ailleurs, une note d’information sur les modalités de reconnaissance du handicap et les possibilités d'accompagnement a été adressée en mars 2018 par la secrétaire générale. Une présentation sur le nouveau site de la fondation d'Aguesseau a également été transmise par messagerie.

Les prestations d’action sociales ont été présentées aux magistrats en formation initiale et aux nouveaux agents de la CNDA.

Vos représentants SJA se sont félicités de la communication qui a été menée sur l'action sociale depuis le dernier CAS.

Restauration

Conformément à ce qui avait été décidé lors du CAS du 20 décembre 2017, une étude complémentaire a été menée sur les conditions de restauration au sein des juridictions administratives, ainsi qu'une étude comparative sur le nombre et le montant des tickets restaurant attribués en 2016 et 2017 à chaque juridiction bénéficiaire.

                III. Présentation des résultats de l’enquête complémentaire sur les conditions de restauration dans les juridictions administratives

Une enquête complémentaire a été menée afin de pallier les insuffisances de la dernière enquête, ainsi qu'il a été prévu lors du CAS du 20 décembre 2017, s’agissant de la détermination précise du montant des plateaux repas, de la définition du montant des subventions accordées aux juridictions et des informations sur le « reste à charge » pour chaque catégorie de bénéficiaires.

Cette nouvelle enquête fait apparaître des résultats hétérogènes entre les différentes juridictions.

9 juridictions ne disposent d’aucun restaurant ; 77 % des juridictions ayant répondu à l’enquête disposent d’au moins un restaurant. 28 restaurants sont accessibles aux magistrats, 41 aux agents de greffe et 22 aux stagiaires et vacataires.

Le prix moyen d’un repas, sans déduction de la subvention, est de 8,44 euros pour les magistrats, 8,09 euros pour les stagiaires et vacataires. Le prix minimal d’un repas est de 4,84 euros, le prix maximal de 12,08 euros. Une minorité de magistrats, d’agents de greffe, de stagiaires et de vacataires a un reste à charge conséquent (supérieur à 8 euros), ce reste à charge augmentant en fonction de l’indice détenu.

Seules 19 juridictions ont conclu des conventions. La prestation interministérielle de 1,24 euro est mise en œuvre par certaines juridictions mais pas toutes, alors qu’elle est de droit pour les personnels dont l’indice majoré est inférieur à 477. La pratique est peu répandue d'obtenir des subventions pour la restauration collective, mais la subvention obtenue est supérieure de 3 euros.

Il est proposé de diffuser une note aux juridictions, rappelant la réglementation et les conditions d'obtention des subventions, ainsi que d'accompagner les juridictions dans leurs échanges avec les restaurants administratifs en mettant à leur disposition un modèle de convention et une méthodologie permettant de déterminer de manière objective le montant des subventions. Il est également proposé d'assurer un suivi auprès des juridictions lors des conférences budgétaires.

Vos représentants SJA ont remercié le secrétariat général d’avoir mené cette enquête et ont approuvé les solutions proposées. Ils ont souligné que le refus du ministère de l’Intérieur de financer le montant relatif aux tickets restaurant des agents de greffe qui en relèvent grève considérablement le budget d’action sociale des juridictions administratives.

                IV. Proposition d’évolution du fonctionnement de la commission « prêts, secours et allocations spécifiques »

La fondation d’Aguesseau gère l’action sociale pour le compte du Conseil d’État. Elle assure notamment la responsabilité de l’octroi des prêts et secours. Les décisions sont prises sur la base des dossiers constitués par l’assistante de service social. Ces dossiers sont ensuite anonymisés et débattus en commission.

La commission « prêts, secours et allocations spécifiques » est instituée par l’article 14 de l’arrêté du 6 novembre 2009 relatif à la création d’un conseil d’action sociale de la juridiction administrative. Elle est constituée de 3 représentants de l’administration (DRH, DPF, SG CNDA), de 3 représentants des membres, des magistrats et des agents du Conseil d’État et de la CNDA.

Les cas individuels sont débattus dans le respect des règles de confidentialité. Le choix d’allouer ou non les aides repose sur un certain nombre de règles écrites (grilles financières, conditions de revenus, nature des dépenses nécessitant une prise en charge, situation familiale…) mais une marge d’appréciation est aussi laissée à la commission. La sensibilité de chacun s’exprime, ce qui laisse parfois la place à de la subjectivité.

Il est proposé de travailler à une convention de gestion spécifique avec la fondation et de modifier l’arrêté du 6 novembre 2009 pour faire évoluer le fonctionnement comme suit :

-   Réunir   une   commission   présidée   par   la   fondation   d’Aguesseau,   en   présence des représentants des membres, magistrats et personnels siégeant au CAS. L’administration (DRH) a simplement vocation à assurer le secrétariat de la commission, qui resterait présidée par la fondation.

-   Elaborer un tableau des critères d’attribution des prêts et secours suffisamment précis pour pouvoir être appliqués par la fondation.

-   Laisser une marge d’appréciation à la commission sur un pourcentage de dossiers à définir en CAS afin de faire face aux situations délicates qui n’ont pas été prévues dans les critères initiaux.

Il est proposé de constituer un groupe de travail émanant du CAS et constitué sur la base du volontariat, afin de définir cette grille de critères. Il sera piloté par la DRH et composé de membres du CAS. Il s’appuiera sur l’assistante de service social. Deux réunions seront organisées au cours du second semestre et une présentation des travaux sera faite lors de la séance du mois de décembre.

Vos représentants SJA ont donné un avis favorable à cette redéfinition, qui permet une objectivation des critères et une amélioration de la bonne gestion des crédits dont dispose le budget de l'action sociale.

                V. Présentation des « rencontres de l’action sociale et des loisirs »

Les rencontres de l’action sociale et des loisirs, annoncées lors de la séance du CAS du 20 décembre 2017, se sont tenues au CFJA le 28 juin 2018, après le CAS du 22 juin. Ces rencontres étaient ouvertes aux membres et agents du Conseil d’Etat et de la Cour nationale du droit d’asile ainsi qu’aux magistrats.

Ces rencontres ont fait l’objet d’une réunion préparatoire organisée, le 17 mai, avec les différents partenaires et les représentants des bénéficiaires afin de préciser l’organisation matérielle de la manifestation.